一、引言
2021年6月，国管局印发《机关事务工作“十四五”规划》，提到“十三五”时期机关后勤服务社会化改革不断深化，服务项目外包数量和比例逐年增加，“十四五”时期机关事务工作要发挥内外联动优势，进一步提升服务社会化水平。当前，机关事务管理部门已经由过去的“干后勤”转变为现在的“管后勤”，具体工作虽然减少了，但监督监管的职责却愈加凸显，如何对社会化服务外包实现有效监管，最大限度地发挥机关事务人、财、物的综合效益，确保社会化服务机构提供优质、高效、低耗的后勤服务，成为当前机关事务社会化高质量改革发展的关键。
标准化在提升机关事务保障和管理效能、解决传统机关事务管理问题当中发挥着不可替代的作用，是深化机关事务管理体制改革、推动机关事务实现质量变革、动力变革、效率变革的重要保障。机关事务工作服务外包监管标准化就是要用标准这个工具来实现资源的优化配置，服务和保障机关的高效运转，通过建立科学规范的工作机制，构建系统全面、引领示范的机关事务服务外包现代化监管标准体系，制定全链条的监管标准，实施全方位监管，推动机关事务服务外包监管工作从传统分散式、经验式、粗放式向现代规范化、科学化、精细化转变，有效提升机关事务社会化管理水平和服务质量，促进机关事务行业治理体系和治理能力现代化。
二、机关事务工作服务外包监管标准化现状
近年来，随着标准化在社会治理和公共服务改革进程中深入推进，机关事务管理标准化工作成果显著，特别是在一些关键领域，标准的制定和系统化都取得了突出成效。2021年出台的《机关事务标准化“十四五”规划》基于体系建设、标准实施、工作机制、工作基础的4大目标任务，提出9大重点工程、14个具体目标，为新时代统筹推进机关事务标准化工作提供了科学部署。围绕机关事务工作服务监管领域，标准的制修订工作稳步推进，机关事务系统先后出台2项国家标准、20项地方标准，内容上重点围绕食堂厉行节约评估、会议服务评价、物业管理监督、绿色节能机构建设评估等几个领域开展探索制定标准。2023年，国管局又牵头制定发布了GB/T 43542-2023《机关办公区域物业服务监管和评价规范》，明确物业房屋维护、公用设施设备维护、保洁绿化、公共秩序维护等的服务评价表，为物业服务监管和评价改进的提供依据。
三、服务外包监管标准化建设存在的问题
（一）服务外包监管标准化组织机制不健全
部分党政机关虽然在后勤外包服务合同中详细明确了外包服务的内容和分类，但如何对社会化服务机构监管考核、由哪个部门监管考核、怎样监管考核和服务质保金扣押、结算等方面约定得过于笼统。我们对天津市机关食堂服务外包工作全面调研，数据显示，尽管有23%的机关单位成立了伙食委员会，但大部分的单位伙食委员会发挥的作用有限，仅有极个别单位伙食委员会每月召开会议讨论研究食堂管理服务情况。30%的机关单位由专门的部门（行政科、办公室、后勤服务处等）作为机关食堂服务监管组织，但由于受人员限制，大部分的单位仅有1—2人来承担具体监管工作，监管的人力资源配置严重不足，不能满足日常的监管工作需要。
（二）服务外包监管标准体系不完善
1.缺乏规范的外包服务招投标管理标准
党政机关后勤服务社会化进程中缺乏规范化的购买服务标准，缺乏具体统一的实施做法。在国家层面，2013年颁布的《机关事务管理条例》虽然有鼓励机关后勤服务采取政府购买服务的内容，但缺乏具体可操作的实施细则。以天津市机关食堂服务外包工作为例，天津市90%以上的机关食堂都采用了社会化的服务模式，但外包餐饮企业的准入、监管、退出机制仅仅停留在依据《中华人民共和国政府采购法》等相关法律法规上，也缺少统一的标准支撑，导致在实际工作中操作的自由裁量权比较大，无法保证稳定高效优质的服务质量、管理水平和运行效率。
2.缺乏完善的服务监督管理指标体系
对于机关事务服务外包的监管部门来说，监管的标准体系建设滞后，监督检查标准不完善，指标体系不健全，不论是日常的监督检查工作，还是安全生产、公共机构节能、厉行节约反对浪费等的专项监督检查，绝大部分的机关单位主要围绕合同的要求进行监督监管，合同内容中指标范围粗细程度不同、侧重点也不同，总体来说颗粒度较大，监督考核不明确，操作性不强，没有形成系统全面的监督检查指标体系。
（三）监管“标准化+信息化”融合发展程度低
当前，国家层面已出台了GB/T 43243-2023 《机关事务信息化基础数据规范》等多项机关事务信息化建设领域数据基础标准，为机关事务信息化建设提供了方向和指引，但绝大部分地方机关事务部门由于信息化建设程度较低，机关事务工作服务外包考核监管仍主要以人工方式进行，部分业务的监管还停留在查看工作记录本、抽查登记卡等台账管理和日常巡查阶段。除此之外，即便建立了相应的信息化系统，也并没有及时将标准化成果固化于信息系统中，通过信息化来促进监管标准化，导致绝大部分日常监督检查的随意性比较强。
四、加强机关事务服务外包监管标准化的对策建议
（一）顶层设计标准化模型
20世纪末，美国研究者基于服务管理实践搭建服务质量差距分析模型（简称5GAP模型）提到管理者认知差距、服务质量标准差距、感知服务质量差距、服务传递差距、市场沟通差距。以此为基础，引入SDCA循环模式理论(Standardzation Do Check Action,SDCA Cycle)，“标准化、执行、检查、总结(调整)”模式理论，对服务对象的需求进行深入调研和分析，站在服务对象的角度，对优质服务质量标准进行制定与实施，同时加强监督检查，确保服务提供商提供的服务质量能够真正落实到实际当中，并不断总结优化服务质量标准，从根本上解决管理者认知差距、服务质量标准差距、服务传递差距、市场沟通差距等的问题，推动服务质量差距尽可能缩小。立足体制机制建设、信息化数字化赋能、监管工作协同增效、考核评价体系完善、人才队伍支撑等方面，顶层设计监管标准体系，构建机关事务工作服务外包监管标准化模型。
1.立足体制机制建设
建立健全监督管理体制机制。一是健全监管组织机构。对后勤社会化服务机构的职能监管必须实行专一化，不能多头管理。党政机关内部可成立后勤社会化服务领导机构，由党政机关主管或分管领导任组长，办公室、职能部门、所涉业务部门为成员单位。领导机构下设监管考核领导小组及其办公室，职能部门负责人为办公室主任，负责日常监管考核工作。二是明确监管机构和管理职责。可采取专职监管与对口业务监管相结合的方式，专职监管部门、对口业务监督部门应明确细划各自监督职责，制定对应监督科室及人员职能职责、奖惩管理措施、监管流程、监管重点，敦促其履职尽责、提前思考、靠前监管，确保社会化服务机构在服务中不打擦边球。
2.监管工作协同增效
机关后勤服务主体涉及采购人（机关事务后勤管理部门）、服务提供人（社会机构）以及服务对象（机关干部职工）三方。一方面要强化社会机构的自我监督，另一方面要引导后勤管理部门、服务对象、第三方评价机构共同参与对机关后勤服务社会机构的监督评价工作，实现评价主体多元化。服务对象作为社会机构服务结果的体验者，是监督评价工作的重要参与者。后勤管理部门是日常监督管理的主要承担者，可定期对外包服务项目组织考核，对考核评价结果进行汇总、排名、公示，并将考核评价结果与经费使用情况、食材耗材消耗情况、后勤物品市场价格等内容一并公开，提高透明度。第三方作为专业评价机构，在评价过程中更加能兼顾经济、效率、效益和公平，能够对机关后勤服务的投入产出、经济效益、社会效益、环境效益等内容进行系统评价和客观分析。相关部门多管齐下，不断强化监管工作的协同增效。
3.信息化数字化赋能智慧监管
新一代信息技术的发展，机关后勤服务也沿着智能化、精细化方向发展，“信息化+标准化”管理需求日益凸显。机关事务管理部门应积极推进对社会机构的线上智能化监管，可对现有的视频监控系统进行智能化升级改造，有效弥补过去机关后勤服务监管过程中的疏漏，缩小监管的盲区，降低行政运行成本。除此之外，不断推进信息化平台在线评价，及时将服务效果反馈给社会机构，将考核评价融入服务订单管理当中，将社会机构对服务需求的响应时间、解决效果、服务对象反馈纳入考核评价指标当中，提升考核评价的客观性和及时性。
4.人才队伍支撑
实现机关后勤服务高质量发展，需要凝聚各方的力量和智慧，需要一支政治素质过硬、业务能力精湛的后勤管理团队。通过集中培训、专题培训、专业资格证书考核等，加强机关事务工作标准化专业化复合型人才培养，营造浓厚的学习氛围，出台系列激励奖励措施，不断优化后勤监管队伍，有效支撑机关事务标准化不断朝着专业化、现代化的方向持续健康发展。
（二）构建系统科学标准体系
1.顶层设计标准体系框架
机关后勤服务是一项涉及面广、包含内容多、专业性强的工作，因此所选择的监督考核评价指标应具有全面性特征，在评价政府购买后勤服务时要充分考虑各利益主体的关系，同时兼顾不同专业的特殊性，进行全面考量。在广泛调研的基础上，全面深入分析机关事务服务外包的现状，聚焦食堂、会议、物业、安保等重点领域，搭建全链条一体化监管标准体系。体系以事前审核控制、事中监管、事后评价改进三大模块为核心链条，通过全方位梳理链条上的相关监管事项，构建服务外包监管标准体系。
2.明确体系标准
（1）事前审核控制标准
事前审核控制是对委托层面的管理，具有预防性、前瞻性、基础性的作用，目的是对加入公共服务外包队伍的组织进行严格把关，为后续的服务保障奠定良好的基础。主要包括供应商管理、招投标管理、合同管理等标准。一是供应商管理标准，包括供应商的要求、供应商的选取、供应商退出要求等内容。二是招投标管理标准，包括招标管理文件制定要求、招投标程序要求等。三是合同管理标准，涵盖后勤服务外包合同的拟定、征求意见、法律审核等合同制定流程要求，合同的具体内容指标要求，以及后期合同的保管，补充合同签订要求等内容。
（2）事中监管标准
事中监管在机关事务外包的管理中，是最本质性的、最核心性的，它能有效促进承包方提供满足机关事务发展需要的高质量服务。具体包括日常监管标准、服务过程监管标准、专项监管标准、智慧监管标准等内容。
——日常监管标准
一是对社会机构自身相关制度文件的监督标准，后勤服务质量要想有保障，社会机构必须提供标准化、规范化的服务，这就要求社会机构应建立健全相应制度文件、标准规范、工作手册等。对制度文件的监督检查，应根据具体的服务事项、服务内容、服务环节、服务流程等制定相应的考核指标。二是主要围绕日常服务环境建设，服务人员投入情况、人员仪容仪表、服务行为，服务完成质量，服务设施设备的维护管理等方面制定考核标准，明确考核指标，考核方式方法。
——服务过程监管标准
主要是针对具体的服务事项，现场监督检查服务事项操作过程的标准。以食堂服务外包为例，主要包括对食品采购管理过程、食品加工过程、餐饮具的清洗消毒过程、餐余垃圾处理过程等制定相应的监督考核标准。
——专项监管标准
主要针对节能机构建设、安全生产检查、厉行节约反对浪费等机关事务专项建设进行专项监督检查，明确其主要的监督考核内容、监督考核方式、监督考核流程、评分标准、监督考核时限等内容。
——智慧监管标准
通过对服务监管信息编码、监管追溯等的信息化管理进行规范，搭建智慧化监管信息平台，确保关键环节、重点领域服务外包事项运行过程产生的基本信息数据和动态信息实现规范的信息采集和动态跟踪，从而实现食堂服务、安保服务等的可追溯和可视化。除此之外，信息化水平的急速提升，可有效推动集约化管理，减少人员监管的随意性，大力提升监管服务的组织力和数字化能力，更好地进行资源调度，从而推动服务监管的提质增效。
（3）事后评价改进标准
事后评价是社会机构服务实施一段时间后对其进行全面的、系统的、“亡羊补牢”式的评价管理。考核评价由机关事务管理部门独立进行，难免会受到主观因素多、评价尺度标准不统一的影响。事后评价需要引入服务对象对社会机构的评价、满意度调查，第三方对机关事务外包工作全方位的绩效评价，以及社会机构自身的自我评价、持续改进方面等的标准建设，从而实现考核评价的科学性和客观性。
作者：天津市机关事务管理局政策法规处、天津市标准化研究院、天津市天宾服务中心
本文获2024年研究成果鉴定一等奖
