大数据视角下机关事务数字化治理探究

在推进国家治理体系和治理能力现代化转型中，机关事务数字化助力党政机关高效运转、施政水平显著提高，促进机关事务管理工作更加规范高效。

不同于工业时代的线性时空模式，大数据时代的政府数据流正在构建全新的“政务—事务”基础设施，进而实现虚拟信息与现实物质的融合，这为重新设计机关事务数字化治理提供了重要条件。在整个机关事务管理生命周期流程中，大数据以其庞大规模、复杂结构、强时效性、内容简易性以及真实性等特点，可以较好地解释和应对机关事务运行、变化和扩散性问题。而生命周期管理强调以流程管理推动机关事务财权、事权、管理、保障和服务的集成，实现机关事务集中统一管理。数字化治理是一个动态过程，需要对数字技术生产者、传递者、使用者的行动目标和行为逻辑进行协调和整合。当前机关事务数字化转型总体处于起步阶段，应汲取电子政务建设方面的经验，助力数字化治理落地见效、持续迭代。

面临的挑战

数字化治理能纾解传统机关事务管理之困，同时也带来了职能重塑、信息安全、数据确权、高端技术人才缺乏等新挑战。

职能重塑：克服责权边界模糊。伴随着数据开放共享的不断深入，政府层级边界逐渐模糊、组织结构逐步扁平。机关事务部门作为政府重要的运转保障机构，数字化转型会带来职能配置问题。数字化拓宽了治理的边界，传统的职能设计也慢慢被打破，这同时意味着权力配置的变化。权力是职能的来源和依据，权力体系的结构变化会引发职能的转变或组织的变化；反之，职能配置的重塑也会影响权力体系的改变，可能导致组织部门人员不愿推动数字化转型，造成责任主体间推诿扯皮等问题的发生。

数据权限：敏感信息防范溢出。机关事务工作量大面广，数据资源难以获得合理运用和有效管理，尤其对于敏感信息，存在着如何辨识用户、是否公开等一系列数据权限问题，主要涉及数据调取权限、平台数据库使用权限等，无法确定信息谁来占用、谁可以利用、谁来管理，使得有价值的数据难以有效利用。

数据确权：数据属性、主体、内容的归属问题。机关事务部门单独创建技术系统、平台、数据库存在一定困难，大都通过政企合作的方式进行，在此期间数据是否安全、可控、可靠存在不确定性。同时，数字技术服务外包可能引发数据产权问题，引发数据安全风险。

技术壁垒：技术人才引留困境。数字技术的应用需要强大的信息技术人才团队作为支撑，机关事务部门的高技术人才较匮乏，使得数字化运营过度依赖于市场。如何引进高技术人才并构建其职务晋升通道，是数字化治理转型的困境之一。

数字化治理流程

机关事务数字化流程源于直接路径和间接路径的结合。直接路径指机关事务部门把先进的科学技术作为数字化治理的基础和支撑，利用技术平台、数据系统进行智能、开放、包容的数字化管理。间接路径指通过综合运用数字技术，为机关事务部门提供有效的管理方法和智能化决策，助力治理机制创新。

——数据获取环节。优化采集与处理流程，提高数据资源使用价值。机关事务部门存续、运转中产生的数据集合是机关事务数字化治理的重要资源。在数字化治理条件下，利用算法转化非结构性数据，把现象表述成数据。利用数据采集系统对不同部门和业务的数据进行标准化整合、清洗等，确保数据的一致性和准确性，从而实现数据的信息化、智能化管理。

建立存储与管理机制，减少数据分散程度。数据存储和管理机制包括建立数据仓库、云存储或分布式文件系统，将非数据化信息转化成数据化信息，从文件管理转向数据管理，确保数据安全可靠、可访问。确保数据的备份与恢复，以防数据意外丢失。机关事务涉及面宽、业务多样，在促进系统间功能关联互通的基础上，需将海量分散的数据有效存储并形成数据库。系统需要根据新数据的输入更新，保证后期数据的有效分析和挖掘。

做好分析与挖掘工作，实现数据价值增值。利用大数据技术分析和挖掘机关事务数据，发现数据中的模式、趋势、关联性，为管理决策提供科学依据。大数据为机关事务管理提供海量规模和高品质的数据信息，经过挖掘，大而杂的数据可变得相关性强、价值陡增。数字化治理能够全面观察、把握机关间业务的复杂关系，避免传统数据统计的主观判断和失真，提升管理的客观性、系统性和科学性。通过分析数据内在相关性，实现探究智能化决策的数据关联性，减少机关事务管理的复杂性和不确定性。

——数字化治理流程关键环节。机关事务数字化战略规划。应制定清晰的数字化战略规划，主要包括确定数据的需求、采集方式、存储系统、质量标准等。避免过度追求技术层面的进步而陷入数据与数据割裂、数据应用与运行实际割裂的困境。从整体战略角度出发，做好数字化发展规划，加强层级间、部门间的分级分类指导，深入挖掘不同层级领域、业务部门的发展现状和特征，避免各部门、层级之间同质化发展。

机关事务管理数字化转型。由于传统的机关事务管理缺乏技术融入，难以形成规模化效应。数字化转型助推机关事务运行与保障服务理念更新、模式变革和效能提升。首先，数字化技术提供统筹管理能力，整合人、财、物等资源，为机关高效运转提供保障支持。其次，科技为机关事务管理提供增效服务并打造具有成本优势、符合运行需求的信息服务行业，助力廉洁政府、节约型政府建设。最后，实现机关运行资源供给的思维转变，将庞杂的实体资产数据转化为有序的数据资产，提高资源汲取质量以及资产的合理使用水平。

机关事务管理决策智能化。以数字化治理为方向，立足日常管理和业务需求，收集、融合和分析数据资源，利用数据挖掘和大数据科学分析手段，预判管理服务趋势，为日常业务处理和管理决策提供支撑。通过机器学习和人工智能等技术与垂直领域机关事务部门信息相结合，助力不同应用场景的全局判断和决策分析，推动实现机关事务管理的智能化决策。通过大数据、云计算等技术可视化呈现决策结果，协助政策方案优化和改进。

机关事务信息共享。建立数据共享与协作机制，促进部门间资源共享、上下级信息互通以及政府、社会、市场的数据交流。建立数据共享平台、制定数据共享政策以提高数据的利用率，促进跨部门、跨层级合作。

机关事务数据基础设施建设。数据基础设施由数据中心、存储系统、数据安全保护机制等部分组成，支持大规模数据的存储和处理，确保数据的安全性、合规性。各部门数据基础设施可以互通使用，避免因自行研发造成浪费。

——风险规避与安全控制。数字化战略在设计和实施的过程中存在“原子化”风险，即各部门间疏离倾向增强引发信任危机，并造成彼此牵制与扯皮的现象。因此，数字化治理应当避免多元主体之间可能存在的多重矛盾，注重程序正义与工作细节。防范“算法至上”风险，警惕将所有问题归结为数据逻辑问题，否则易使人沦为数据的工具，从而消解人的主体性。规避这类风险需要采用多重决策分析方式，提高数据的使用率并用好分析成果。信息共享环节容易造成数据泄露、违规使用、非法交易等风险。不仅需要在技术层面建设管控机制、监测数据安全，还需要提高人员素质，从根本上保障信息数据安全。在数据基础设施方面存在“系统脆弱”风险，即数据系统、数据中心等网络设施的不稳定、脆弱性等问题，容易导致系统瘫痪崩溃或遭遇黑客攻击。系统设施在设计过程中需要开展稳定性、抗压性测试，使用过程中加强维护和监测，并设计应急防御机制以应对突发事件。以上风险的发生可能会从局部扩散到整体、从虚拟状态蔓延到实际工作。因此，需要在不断完善机关事务数字化体制机制建设的基础上防控各类数字风险。

——实时监测和评估，持续改进与创新。建立监测和评估机制，定期监测数字化治理效果。基于数据反馈，及时进行优化和调整，形成一个持续优化、不断改进的过程。机关事务管理部门需要不断关注新技术、预测新趋势，积极推进体制机制改革。数字化推动了部门之间的结构、关系与资源重组以及治理流程的更新。以大数据、互联网等为代表的数字化技术促进部门间高频互动，为既有信息数据更新和共享边界的消解提供了新的集约、高效、联动场域。

作者：福建省（福州大学）机关事务管理研究中心课题组

编辑：牛雅倩

审核：徐进