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关于行政性国有资产统一集中管理的对策建议
发布日期:2016-04-19      信息来源:市机关事务管理局      浏览次数:

一、行政性国有资产的定义、分类和特点

行政性国有资产是指由行政事业单位占有使用、在法律上确认国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和,包括国家拨给行政事业单位的资产、行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产以及接受捐赠形成和上级无偿调入的各种资产。行政性国有资产按存在形态可分为有形资产无形资产两部分;按其运用动态分为动产不动产两大类;按其运用方向分为非经营性资产和经营性资产两大类。经营性资产,是指行政事业单位在保证完成本单位正常业务的前提下,按照国家政策规定用于从事生产经营活动的资产。经营性资产能直接为国家创造财富,具有增值性的特征。非经营性资产,是指行政事业单位为完成国家行政任务和开展业务活动占有、使用的资产非经营性资产不直接参与生产经营过程和创造物质财富,但能产生重要的社会效益。行政性国有资产具有配置领域的非生产性、使用目的服务性和资金补偿、扩充的非直接性等特点。加强行政性国有资产的管理,对于保护国家财产的安全和完整,保证行政事业任务的完成和事业计划的实现;对于节约国家资金,充分发挥行政事业资产的效能,达到资产的合理配置;对于堵塞管理上的漏洞,防止资产流失,都具有十分重要的作用。

二、行政性国有资产管理存在的问题及成因分析

长期以来,由于行政性国有资产的形成、构成和使用情况的复杂性,行政性国有资产管理的改革不仅滞后于国有企业改革,也滞后于整个经济体制改革。对行政性国有资产的管理,各地基本按照“国家统一所有,政府分级监管,单位占有使用”的传统模式进行管理。传统的管理体制随着改革的深化,其弊端日益显露,概括起来主要存在以下问题:一是大多数行政事业单位对国有资产不计折旧、不评估、不核算,致使存量不清、账实不符、管理混乱;二是国有资产被各单位分散占有和使用,国家产权被虚置,并造成资源配置失衡、闲置浪费;三是由于各单位疏于管理,造成国有资产收益、税费大量流失;四是许多单位利用国有资产从事商业营利活动,造成不同单位公务员的收入差距拉大,为滋生“小金库”和腐败现象提供了可能;五是国有资产分别占有和分割管理,导致政府难以掌握现有资产的存量、结构和使用情况,削弱了政府统一的分配职能和调控能力。

对上述行政性国有资产管理存在问题成因进行剖析,主要的原因:一是全社会行政性国有资产的意识淡薄,存在重资金,轻资产的观念;二是行政性国有资产管理体制没理顺,各行政事业单位自行管理,国有资产成为部门谋福利的工具;三是行政性国有资产未列入预算管理体系,管理和使用失去监督,产生随意性;四是对行政性国有资产管理监督力度不够,造成管理监督不到位;五是行政性国有资产管理立法工作滞后,没有专门的法律法规,管理责任不清,致使其缺乏监督的依据。

三、国内外行政性国有资产管理经验借鉴

根据国外经验来看,管理行政性国有资产的部门与财政部门分开,并保持相对独立性,对管好、用好政府资产,提高资产使用效率,防止滋生腐败,增强监督职能,杜绝闲置浪费,具有积极作用。如美国联邦政府总务署是政府总务和后勤服务部门,统一管理联邦政府的非经营性资产;加拿大联邦政府建设和服务部,负责联邦政府的资产管理、政府采购、办公用房建设、物业管理,而财政部则负责预算与国库统一支付等。

上海早在1997年就开始了行政事业单位国有资产改革,到2000年已基本构建了由地方行政事业性国有资产委托授权管理的体制。在机关后勤领域,成立锦勤公司和盛勤公司,承担市各级机关政务活动的后勤服务保障,盘活了机关后勤资源,加快实现机关后勤服务的社会化和市场化,并通过实业投资、企业管理、国内贸易、投资咨询等各项业务的拓展,运用市场机制扩大规模,有效促进了行政性国有资产保值增值机制的形成。

2004年,四川省政府授权省机关事务管理局对省级机关国有资产实行集中统一管理,明确省机关事务管理局“受省政府委托,负责对省级机关和直属事业单位国有资产(含土地使用权)实行监督管理”。同时批准在省机关事务管理局内设立省级机关国有资产管理办公室,开展了以清产核资、产权移交、规范管理为主要内容的省级机关国有资产统一管理工作。吉林、杭州、萧山等地也构建起了由机关事务管理局负责管理的行政性国有资产管理新模式。

如何建立和完善行政性国有资产管理体制,应借鉴国外经验做法,结合我国国情,按照与我国政治经济体制和公共财政理论相适应的原则,各级政府应建立起由政府统一领导,委托机关事务管理部门集中管理和使用单位分工负责的行政性国有资产管理体制。

四、机关事务管理部门在行政性国有资产管理中需解决的几个问题

机关事务管理部门要做好行政性国有资产管理工作,建立健全行政性国有资产统一集中管理新模式,需要解决以下几个问题:

(一)在行政性国有资产管理中的定位问题

行政性国有资产是党政机关开展政务工作的物质保障,机关事务管理部门是为政务工作提供后勤服务保障的专门机构,应当是行政性国有资产的管理机关。由于长期以来行政性国有资产的分散管理模式和机关事务管理部门的机构设置等原因,机关事务管理部门对行政性国有资产管理的职、权、责不到位,行政性国有资产管理混乱,所有权、使用权界限不清,造成国有资产流失。《机关事务管理条例》颁布以来,赋予了机关事务管理部门资产管理的职能,各级机关事务管理部门应抓住此有利时机,积极争取当地党委政府和编制部门的支持,设立专门的行政性国有资产管理机构和相配套的人力、物力、财力,使机关事务管理部门成为经政府授权的行政性国有资产管理机关以及出资人代表,充分发挥机关事务管理部门资产管理的职能和作用。

(二)行政性国有资产配置标准的制定问题

行政性国有资产中,办公用房、公有住房、办公设施设备等非经营性资产占主要部分。实现对非经营性国有资产的科学规范管理,是实施行政性国有资产管理改革的主要目的。规范非经营性国有资产管理,前提是对机关各部门、机关工作人员占用的资产要有明确的配置标准。长期以来,各级党政机关的办公设施设备主要由各单位、各部门自行购置,缺乏统一的资产配置标准,导致单位、部门之间国有资产分配不合理,存在苦乐不均现象。目前,机关非经营性国有资产的配置标准还不完善,除办公用房、车辆等资产配置有文件规定外,其余大多数还缺乏相应的政策依据。为此,机关事务管理部门应加强交流,相互学习,共同探讨,积极探索建立符合机关职能工作需要的资产配置标准体系,真正实现以制度规范管理,以标准规范行为。当然,制定资产配置标准存在许多困难,例如,如何体现级别、职能、岗位的差异,如何根据形势和工作变化、及时调整标准,如何对照标准、实现资产的有效调剂等,都需要认真研究,不断探索。

(三)在行政性国有资产形成、使用、调剂、处置的管理流程中的职责划分问题

行政性国有资产管理涉及许多相关职能部门的职责划分,要实现对资产形成、使用、调剂、处置的全过程有效管理,就必须对现行的管理模式做较大调整。一是要改革资产形成机制。将行政性国有资产管理体制改革与公共财政支出管理改革相结合,改变过去由各部门直接向财政提出资产配置申请的方式,增加资产统一管理部门审核环节,从而有效防止资产的盲目配置;二是要加强资产使用管理。按照所有权与使用权相分离的原则,逐步建立政府所有、管理部门监管、单位使用的资产分级管理体制;三是要实施资产的有效调剂。对撤并单位、超标配置的资产应统一收回,由资产统一管理部门统筹调剂。对各单位确需更新的资产,原则上采取交旧换新的方式进行;四是要严格资产处置的审批。要切实维护资产统一管理部门对资产处置的审批权,进一步规范资产处置程序,防止各单位、各部门擅自处置资产;五是要规范资产收益管理。资产收益统一上缴财政,实行专户管理。

(四)对行政性国有资产使用绩效的考核评价问题

行政性国有资产实行集中统一管理后,如何对使用单位的资产管理绩效进行评价,这将成为规范管理的一个难点。对经营性国有资产的绩效评价,可参照《国有资本效绩评价规则》、《企业效绩评价操作细则(修订)》、《企业国有资本保值增值结果确认暂行办法》等相关规定执行。对非经营性国有资产,目前的评价体系尚不完善。在非经营性资产管理中,各资产使用单位要按照资产配置标准,以资产的安全完整为中心,搞好非经营性国有资产日常管理,做到账账相符、账实相符;资产统一管理部门应当对办公设备、公务用车、办公用房等资产的使用年限、损耗程度、更新条件等做出科学评价,一方面考核各使用单位的管理绩效,另一方面防止资源的浪费和隐形流失。

(五)关于行政性国有资产管理队伍建设问题

资产管理是一门科学。要实现对行政性国有资产的科学管理,就必须要有一支政治强、业务精、作风正、专业化程度高的管理队伍。在行政性国有资产管理中,涉及许多管理技术水平要求高的内容,如对环保节能材料不了解,就很难在机关基建项目中发挥政府示范作用;如对配置计算机及相关软件的技术指标不清楚,就可能存在低需高配问题;如对公务用车的管理,应根据真实需求,科学核定车辆配置标准,如果车辆利用率不高或购置标准过高,也是一种浪费;这些都不再是低层次的管理,而是综合多门类、多学科的科学管理。因此,专业化将成为行政性国有资产管理的现实需求,而目前我们的队伍素质在很大程度上还不适应新任务新职能的要求,加强队伍建设应当成为机关事务管理部门的当务之急。

五、做好行政性国有资产统一集中管理的对策和建议

(一)设立相应的工作机构

要加强行政性国有资产统一集中管理,前提是必须要设立相应的工作机构。首先要由当地政府授权明确机关事务管理部门负责对本级行政事业单位的行政性国有资产实行权属统一管理和调配使用;财政部门代表政府对本级行政事业单位的行政性国有资产管理进行指导和监督。其次是要增加机关事务管理部门相应的行政性国有资产管理职能、编制和人员,设立专门的处室负责对各部门行政性国有资产进行统一权属登记、调配、报废、处置等管理工作。

(二)对现有的行政性国有资产进行普查,摸清家底

由政府办公室牵头专门成立行政性国有资产普查工作领导小组,抽调财政、审计、国资、建设、国土、机关事务等有关部门人员负责对本级行政事业单位现有的行政性国有资产进行普查,并按经营性和非经营性进行权属分类、造册登记。部门所属的房地产,要求各单位要提供翔实的房地产资料,并办理好相关的房地产登记手续,为做好行政性国有资产集中统一管理打好坚实的基础。

(三)明确集中统一管理的范围

对本级部门使用的房地产,可实行二级管理机制。即对本级行政事业单位,产权全部确认到机关事务管理部门,由机关事务管理部门负责统一申办房地产证,统一房地产处置和管理,统一建立台账,并定期复核权属、质量状况和使用状况;政府应明确各单位不得擅自处置各自使用的房地产,不得擅自改变房地产的用途;不得擅自将房地产自行开发、转让、抵押、担保、出租、出借或调整给下属单位和其他单位使用。对行政事业单位下属的二级单位,产权全部确权到主管一级局,并由机关事务管理部门委托主管局实行管理。

各单位使用的办公用房,由机关事务管理部门实行综合管理、统一调配,实现资产所有权和使用权相分离。对各单位经批准已出租、出借的各类办公性、商业性、仓储性用房及场地、构筑物等房地产,由机关事务管理部门先进行登记,待原出租、出借期满后收回,按“先调剂、后盘活”的原则,在调剂满足各部门办公用房需求的基础上,多余房产按照公开拍租的程序统一办理承租事项,租金收入由各使用单位直接打入财政专户。

对其他的非经营性国有资产,由各部门自行管理。部门需新购置或更新固定资产,须在财政部门规定的标准内,由机关事务管理部门先出具审核意见,确认无相应的可调剂物品后,再报财政部门审批后购置或更新。对需处置的现有在用固定资产,经主管局初审并报财政部门审批同意后,交由机关事务管理部门统一负责处置。

(四)实行房产建设、调配、维修、物业集中统一管理

建设:先由各部门、各单位提出使用需求,再由机关事务管理部门根据本级机关基本建设整体规划和建设用地规划,统筹安排建设项目,并按程序申报立项,办理相关手续经相关职能部门批准后实施。调配:由机关事务管理部门根据各使用单位的人员编制和办公用房标准以及所需辅助用房,核定各使用单位的办公用房面积,在本级行政事业单位房地产范围内统一调整分配,用房单位在核定的范围内自主安排使用。对因缺房无法调配,而又不能及时新建的必需用房由机关事务管理局负责租房解决,经费由财政支出。维修:由机关事务管理部门根据各使用单位的申请以及房地产的现状,编制维修计划,编报经费预算,并经财政部门审核落实维修经费后,组织工程项目的实施。物业管理:由机关事务管理部门根据实际情况,推行使用单位与物业管理单位分离,引进市场机制,采取走市场化操作的办法解决,物业管理费用按额定的使用面积和费用标准由市财政核拨。

(五)对做好行政性国有资产统一集中管理工作的几点建议

一是必须坚持以科学发展观为统领,牢固树立科学的行政性国有资产管理观,将合理配置、高效使用、规范处置资产,最大限度地提高资产使用效益,确保资产安全完整和保值增值,作为行政性国有资产管理的出发点和落脚点。

二是注意及时向党委政府汇报反映和不断克服解决工作中遇到的实际困难,在职能配置、机构建设等方面争取党委政府强有力的支持,为行政性国有资产管理工作提供坚强的组织领导保障,才能使各项工作更好地推进和开展。

三是必须坚持改革创新,面对行政性国有资产管理中的矛盾、困难和问题,积极探索新理念、新机制、新方法、新手段,注重用创新的思维考虑问题,用改革的办法化解矛盾,才能使资产管理工作充满生机和活力。

四是必须强化协作配合,与各部门、各方面加强信息沟通和协调交流,形成各方面协调一致、运行通畅、齐抓共管、群策群力的工作机制,凝聚成加强资产管理的强大合力,提高行政性国有资产管理工作的总体成效。


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